از ضعف نهاد در افغانستان تا سرایت ناامنی در منطقه و جهان
وحیدالله نورزی
Former Senior ANCOP/ANP Officer | Military & Security Analyst
Strategic Affairs • Geopolitics • Afghanistan & Regional Security
نسخه پژوهشی ـ تحلیلی
بحرانها همیشه با صدای بلند آغاز نمیشوند.
گاهی بحران از جایی بسیار کوچک شروع میشود؛ از بیعدالتی نسبت به یک فرد، از تصمیمی که بدون پاسخگویی گرفته میشود، از نهادی که قانون را برای یک نفر متفاوت از دیگری اجرا میکند، از فرمانی که در میدان با واقعیت فاصله دارد، یا از ساختاری که بهتدریج اعتماد کسانی را که باید از آن دفاع کنند از دست میدهد.
در ابتدا شاید هیچکس آن را یک بحران راهبردی نداند.
اما تجربه افغانستان نشان داده است که آنچه در ظاهر یک مشکل کوچک نهادی، سیاسی یا امنیتی به نظر میرسد، اگر اصلاح نشود، میتواند به فرسایش اعتماد، تضعیف دولت، گسترش خشونت و در نهایت بحران منطقهای تبدیل شود.
پرسش اساسی بنابراین فقط این نیست که افغانستان چرا جنگیده است.
پرسش عمیقتر این است:
چرا بحران در افغانستان بارها توانسته از سطح فرد و جامعه عبور کند، نهادها را فرسوده سازد، دولت را تضعیف کند و سپس به مسئلهای منطقهای و حتی بینالمللی تبدیل شود؟
آیا مشکل اصلی ضعف نهادهای سیاسی و امنیتی بوده است؟
یا دخالت قدرتهای منطقهای و بینالمللی؟
این دوگانه، اگرچه برای آغاز بحث مفید است، برای توضیح واقعیت کافی نیست.
در بسیاری از مقاطع، ضعف داخلی و مداخله خارجی نه دو علت کاملاً جداگانه، بلکه دو حلقه از یک چرخه بودهاند.
نهاد ضعیف، امکان مداخله را بیشتر میکند؛ مداخله خارجی میتواند نهاد را بیشتر وابسته و شکننده کند؛ وابستگی، اعتماد داخلی را کاهش میدهد؛ کاهش اعتماد، مشروعیت را فرسوده میکند؛ و فرسایش مشروعیت، زمینه رقابت و مداخله بیشتر را فراهم میسازد.
در چنین شرایطی، بحران دیگر فقط یک حادثه نیست.
به یک سیستم تبدیل میشود.
از ظلم کوچک تا بحران بزرگ
یکی از اشتباهات رایج در تحلیل سیاسی این است که اندازه اولیه یک مشکل را با اندازه نهایی پیامد آن اشتباه بگیریم.
یک ظلم کوچک ممکن است فقط به یک فرد آسیب بزند.
اما اگر آن ظلم در نهادی رخ دهد که قرار است عدالت را تضمین کند و اگر همان نهاد حاضر نباشد اشتباه خود را اصلاح کند، مسئله دیگر فقط یک فرد نیست.
اعتماد آسیب دیده است.
اگر این وضعیت تکرار شود، مردم دیگر قانون را بهعنوان یک مرجع بیطرف نمیبینند. کارکنان همان نهاد نیز ممکن است به این نتیجه برسند که عملکرد، فداکاری و مسئولیتپذیری الزاماً با پاداش، حمایت یا عدالت همراه نیست.
در این مرحله، بحران وارد مرحله دوم میشود:
بیاعتمادی نهادی.
بیاعتمادی نهادی خطرناکتر از یک اشتباه اداری است؛ زیرا رفتار انسانها را تغییر میدهد.
پولیس ممکن است دیگر به تصمیمات فرماندهی اعتماد نکند.
سرباز ممکن است نسبت به آینده سیاسی مأموریت خود دچار تردید شود.
شهروند ممکن است به جای مراجعه به نهاد رسمی، به قدرت محلی، قومی، مذهبی یا مسلح متوسل شود.
و هنگامی که جامعه برای حل اختلافات خود به نهاد رسمی اعتماد نکند، دولت بهتدریج انحصار مشروعیت و حتی انحصار اعمال قدرت را از دست میدهد.
در اینجا یک مسئله کوچک دیگر کوچک نیست.
نهاد فقط ساختمان و قانون نیست
در بسیاری از پروژههای دولتسازی، نهادها با ساختمان، قانون، تشکیلات، بودجه، یونیفورم و سلسلهمراتب تعریف میشوند.
اما نهاد واقعی چیزی فراتر از اینهاست.
نهاد یعنی مجموعهای از قواعد و روابط که مردم بتوانند رفتار آن را پیشبینی کنند و به اجرای نسبتاً عادلانه آن اعتماد داشته باشند.
ممکن است یک کشور وزارتخانه داشته باشد، پارلمان داشته باشد، ارتش و پولیس داشته باشد و هزاران قانون نیز در کتابهایش ثبت شده باشد؛ اما اگر اجرای قانون تابع رابطه، قدرت، ترس یا مصلحت روز باشد، نهاد هنوز از نظر سیاسی و اجتماعی شکننده است.
این تفاوت میان وجود نهادی و ظرفیت نهادی است.
وجود یک سازمان را میتوان با نمودار سازمانی نشان داد.
ظرفیت واقعی آن را باید در لحظه بحران سنجید.
وقتی فرمانده تحت فشار است چه میکند؟
وقتی پولیس با یک مقام قدرتمند روبهرو میشود، آیا قانون برای هر دو یکسان است؟
وقتی دولت با بحران مواجه میشود، آیا کارکنان آن به ساختار سیاسی اعتماد دارند؟
وقتی حمایت خارجی کاهش مییابد، آیا نهاد توان ادامه حیات دارد؟
پاسخ به این پرسشها بسیار بیشتر از تعداد ساختمانها و تجهیزات درباره قدرت واقعی یک دولت به ما میگوید.
میدان جایی است که فرضیهها آزمایش میشوند
در محیطهای امنیتی پیچیده، فاصله میان آنچه روی کاغذ طراحی شده و آنچه در میدان اتفاق میافتد، گاهی بسیار بزرگ است.
من این فاصله را نه صرفاً از طریق مطالعه، بلکه در محیط حرفهای و عملیاتی افغانستان تجربه کردهام.
سالهایی که در ساختار پولیس ملی افغانستان و بهویژه در محیط عملیاتی ANCOP گذشت، برای من صرفاً یک دوره شغلی نبود. آن تجربه نشان داد که میان یک دستور، یک طرح امنیتی و نتیجه واقعی آن در میدان، لایههای متعددی از انسان، جغرافیا، زمان، اعتماد، فرماندهی، منابع و رفتار سیاسی وجود دارد.
اما تجربه میدانی بهتنهایی نظریه نیست.
میدان به ما نشان میدهد که یک تصمیم چگونه در شرایط واقعی تغییر میکند، چگونه یک دستور در زنجیره فرماندهی تفسیر میشود، چگونه شرایط محلی بر اجرای یک سیاست اثر میگذارد و چگونه رفتار انسانها میتواند نتیجه یک برنامه ظاهراً منطقی را تغییر دهد.
به همین دلیل، تجربه میدانی برای من جایگزین پژوهش نیست.
تجربه، پرسش ایجاد میکند؛ پژوهش، شواهد فراهم میکند؛ و تحلیل، میان این دو ارتباط برقرار میسازد.
این تمایز برای فهم افغانستان بسیار مهم است.
زیرا یکی از مشکلات اساسی در تحلیل این کشور، فاصله میان نگاه از بالا و واقعیت از پایین بوده است.
سیاستگذار نقشه میبیند.
فرمانده منطقه را میبیند.
پولیس محله را میبیند.
شهروند، نتیجه نهایی همه این تصمیمها را در زندگی روزمره خود تجربه میکند.
اگر این چهار سطح با یکدیگر ارتباط نداشته باشند، حتی بهترین طرحها نیز ممکن است در مرحله اجرا شکست بخورند.
فروپاشی در روز فروپاشی آغاز نمیشود
فروپاشی سیاسی معمولاً در همان روزی که حکومت سقوط میکند آغاز نشده است.
فروپاشی واقعی ممکن است سالها قبل شروع شده باشد؛ زمانی که اعتماد به نهادها آرامآرام از بین میرود.
هنگامی که مردم باور کنند قانون برای همه یکسان نیست.
هنگامی که کارمند دولت احساس کند آینده او به تغییر افراد وابسته است.
هنگامی که نیروهای امنیتی مطمئن نباشند ساختاری که برای آن میجنگند فردا از آنها حمایت خواهد کرد.
هنگامی که تصمیمگیری از واقعیت میدان فاصله بگیرد.
و هنگامی که جامعه به جای نهاد رسمی، به شبکههای غیررسمی برای امنیت و بقا متکی شود.
در چنین شرایطی، ممکن است ظاهر دولت هنوز پابرجا باشد؛ اما پایههای اجتماعی و نهادی آن فرسوده شده است.
فروپاشی نهایی فقط آخرین مرحله این فرآیند است.
به همین دلیل، مطالعه افغانستان فقط مطالعه لحظه سقوط نیست.
باید سالهای قبل از سقوط را نیز مطالعه کرد.
توافق سیاسی؛ ضروری اما ناکافی
افغانستان برای خروج از چرخه جنگ و فروپاشی به توافق سیاسی نیاز دارد.
اما توافق سیاسی بهتنهایی کافی نیست.
توافقی که فقط میان نخبگان، تقسیمات جدید قدرت ایجاد کند، بدون آنکه نهادهای قابل اعتماد ایجاد کند، ممکن است صرفاً زمان بحران بعدی را به تعویق بیندازد.
از سوی دیگر، نهادسازی بدون توافق سیاسی نیز امکان موفقیت محدودی دارد.
اگر بازیگران اصلی قواعد سیاسی را نپذیرند، نهادها بهراحتی به ابزار یک گروه تبدیل میشوند.
بنابراین مسئله اصلی، انتخاب میان «توافق» و «نهاد» نیست.
مسئله ساختن رابطهای میان این دو است.
توافق سیاسی باید به نهادسازی منجر شود؛ و نهادهای مستقل باید بتوانند توافق سیاسی را از وابستگی به اشخاص و جناحها نجات دهند.
اینجاست که مفهوم اعتماد اهمیت پیدا میکند.
نهاد بدون اعتماد، ساختار است.
نهاد همراه با اعتماد، ظرفیت سیاسی است.
فرهنگ اعتماد؛ زیرساخت پنهان دولت
ممکن است درباره قانون اساسی، ارتش، پولیس، پارلمان و وزارتخانهها بحثهای فراوانی کنیم؛ اما کمتر درباره سرمایهای صحبت کنیم که همه این ساختارها به آن نیاز دارند:
اعتماد.
اعتماد یک مفهوم نرم و غیرنظامی به نظر میرسد، اما در واقع یکی از سختترین عناصر قدرت ملی است.
نیروی امنیتی باید به فرمانده خود اعتماد کند.
فرمانده باید به سیستم تصمیمگیری اعتماد داشته باشد.
شهروند باید به پولیس اعتماد کند.
پولیس باید باور داشته باشد که قانون از او نیز حمایت میکند.
و جامعه باید باور کند که دولت فقط در زمان نیاز به مالیات، سرباز، رأی یا اطاعت به سراغ آن نمیآید.
وقتی این زنجیره قطع شود، دولت از درون تهی میشود.
به همین دلیل، ساختن دولت فقط ساختن سازمان نیست.
ساختن دولت، ساختن اعتماد میان انسانها و نهادهاست.
وقتی ضعف داخلی به میدان رقابت خارجی تبدیل میشود
افغانستان در خلأ ژئوپلیتیکی قرار ندارد.
جغرافیای آن، همسایگان متعدد، مسیرهای تجاری، مرزهای پیچیده، گروههای مسلح، مهاجرت، منابع و موقعیت آن میان آسیای مرکزی، آسیای جنوبی و خاورمیانه، باعث شده است که بحران داخلی افغانستان بهسادگی از مرزهای کشور عبور کند.
قدرتهای خارجی نیز همیشه فقط علت بحران نبودهاند.
گاهی آنها از شکافهایی استفاده کردهاند که از قبل در داخل وجود داشته است.
این نکته مهم است، زیرا تحلیل صرفاً ضدخارجی میتواند ما را از دیدن ضعفهای داخلی باز دارد؛ همانگونه که تحلیل صرفاً داخلی نیز نقش قدرتهای خارجی را نادیده میگیرد.
تحلیل راهبردی باید هر دو را همزمان ببیند.
کشوری که نهادهای قدرتمند و مشروع دارد، در برابر فشار خارجی مقاومتر است.
کشوری که نهادهایش ضعیف، جامعهاش بیاعتماد و سیاستش چندپاره است، بیشتر در معرض تبدیلشدن به میدان رقابت دیگران قرار میگیرد.
از افغانستان تا منطقه
امروز دیگر نمیتوان امنیت افغانستان را کاملاً جدا از محیط منطقهای آن تحلیل کرد.
تهدیدهای مسلحانه، مهاجرت، قاچاق، اقتصاد غیررسمی، افراطگرایی، رقابت قدرتها و جنگهای منطقهای شبکههایی ایجاد کردهاند که مرزهای سیاسی را پشت سر میگذارند.
تحولات و بحرانهای پیرامون افغانستان نیز نشان میدهند که امنیت منطقهای یک مجموعه بههمپیوسته است. بحران در یک کشور میتواند بر مسیرهای انرژی، تجارت، مهاجرت، امنیت مرزی و محاسبات راهبردی کشورهای دیگر اثر بگذارد.
افغانستان ممکن است آغازکننده یک بحران نباشد، اما میتواند از پیامدهای بحرانهای اطراف خود آسیب ببیند.
همین مسئله مفهوم امنیت ملی را تغییر میدهد.
امنیت دیگر فقط دفاع از یک مرز نیست.
امنیت، توانایی یک دولت و جامعه برای جذب شوکهای خارجی بدون فروپاشی داخلی است.
بنیاد ظلم ممکن است کوچک باشد؛ دامنه آن نه
شاید مهمترین درس تجربه افغانستان همین باشد.
یک تصمیم ناعادلانه ممکن است فقط زندگی یک نفر را تغییر دهد.
اما اگر آن تصمیم در یک ساختار رسمی گرفته شود و هیچ سازوکار اصلاحی وجود نداشته باشد، پیام آن به دیگران منتقل میشود.
جامعه میآموزد که قدرت از قانون مهمتر است.
بعد، افراد برای حفاظت از خود به شبکههای غیررسمی پناه میبرند.
سپس این شبکهها سیاسی میشوند.
بعد مسلح میشوند.
و در نهایت، چیزی که در ابتدا یک بیعدالتی کوچک بود، میتواند به بخشی از معماری ناامنی تبدیل شود.
این مسیر همیشه خطی نیست.
اما منطق آن قابل شناسایی است.
ظلم کوچک، اگر در نهاد اصلاح نشود، میتواند اعتماد را فرسوده کند؛ بیاعتمادی میتواند نهاد را ضعیف کند؛ و نهاد ضعیف میتواند بحران را بزرگتر از مرزهای خود کند.
این همان جایی است که اخلاق، سیاست و امنیت به یکدیگر متصل میشوند.
افغانستان چه میتواند به منطقه بیاموزد؟
درس افغانستان فقط درباره افغانستان نیست.
کشورها باید بدانند که ثبات واقعی، نبود جنگ نیست.
ثبات یعنی وجود نهادهایی که در شرایط فشار نیز بتوانند کار کنند.
امنیت یعنی نبود تهدید نیست.
امنیت یعنی وجود ظرفیت نهادی برای مدیریت تهدید.
قدرت سیاسی نیز فقط توان اعمال دستور نیست.
قدرت پایدار زمانی شکل میگیرد که مردم و نهادها آن را مشروع، قابل پیشبینی و تا حدی عادلانه بدانند.
این مسئله برای منطقهای که در آن بحرانها بهسرعت از مرزها عبور میکنند، اهمیت بیشتری پیدا میکند.
اگر یک دولت نتواند ضعفهای داخلی خود را اصلاح کند، دیگران دیر یا زود در فضای ایجادشده وارد خواهند شد.
اما اگر یک کشور بتواند نهادهای پاسخگو، مستقل و قابل اعتماد ایجاد کند، فشار خارجی نیز هزینه بیشتری برای تبدیل آن کشور به میدان رقابت خواهد داشت.
نتیجه: مرز بحران جغرافیا نیست
افغانستان به توافق سیاسی نیاز دارد.
اما بیش از آن، به توافقی نیاز دارد که بتواند اعتماد ایجاد کند.
به نهادهای مستقل نیاز دارد.
اما بیش از آن، به فرهنگی نیاز دارد که استقلال نهاد را تحمل و از آن دفاع کند.
به امنیت نیاز دارد.
اما امنیتی که فقط با زور ایجاد شود، تا زمانی پایدار است که زور حضور داشته باشد.
امنیت پایدار زمانی شکل میگیرد که قانون، اعتماد، مشروعیت و ظرفیت نهادی در کنار قدرت سخت قرار گیرند.
از این منظر، مسئله افغانستان را نمیتوان فقط با یک علت توضیح داد.
نه «دخالت خارجی» بهتنهایی کافی است.
نه «ضعف داخلی».
واقعیت پیچیدهتر است:
ضعف داخلی میتواند دروازه مداخله خارجی را باز کند، و مداخله خارجی میتواند ضعف داخلی را عمیقتر کند.
شکستن این چرخه نیازمند چیزی فراتر از یک توافق سیاسی موقت است.
نیازمند ساختن نهادی است که بتواند حتی پس از تغییر رهبران، تغییر دولتها، تغییر متحدان خارجی و تغییر محیط امنیتی به کار خود ادامه دهد.
و شاید مهمتر از همه، نیازمند فرهنگی است که در آن اعتماد بهعنوان یک سرمایه ملی شناخته شود، نه یک امر فرعی.
زیرا یک کشور ممکن است ارتش داشته باشد و شکست بخورد.
ممکن است پولیس داشته باشد و امنیت نداشته باشد.
ممکن است قانون داشته باشد و عدالت نداشته باشد.
ممکن است دولت داشته باشد و اعتماد نداشته باشد.
اما کشوری که اعتماد، نهاد و پاسخگویی را به هم پیوند میدهد، ظرفیت بیشتری برای مقاومت در برابر بحران دارد.
از این زاویه، مرز بحران هرگز فقط مرز کشور نیست.
بحران از جایی آغاز میشود، اما اگر اصلاح نشود، میتواند حرکت کند:
از فرد به جامعه.
از جامعه به نهاد.
از نهاد به دولت.
از دولت به منطقه.
و از منطقه به جهان.
بنابراین پرسش اصلی این نیست که بحران از کجا آغاز شد.
پرسش راهبردی این است:
چرا نتوانستیم آن را در نقطه آغاز متوقف کنیم؟
شاید این یکی از مهمترین درسهایی باشد که افغانستان پس از دههها جنگ میتواند به جهان ارائه کند.
نه اینکه چگونه جنگید.
بلکه اینکه چگونه یک بحران کوچک، وقتی اعتماد و نهادهای اصلاحکننده وجود نداشته باشند، میتواند بسیار بزرگتر از مرزهای خود شود.
وحیدالله نورزی
