ژئوپولیتیک ساختار قدرت؛ تنوع قومی و آیندهٔ دولت‌سازی در افغانستان
نویسنده: مهرالدین مشید
افغانستان؛ از رویای فدرالیسم تا کابوس بالکانیزه شدن منطقه ای
افغانستان به عنوان یک کشور چند قومی و متکثر، از دهه های گذشته تا کنون، همواره با چالش‌های ساختاری و تاریخی در حوزهٔ دولتت سازی مواجه بوده که کشمکش‌های مزمن قدرت، تنوع قومی، رقابت‌های منطقه‌ای و ضعف دولت مرکزی را نیز به دنبال داشته است. تلاش برای ساختن دولت مدرن در افغانستان، از زمان امان‌الله خان تا جمهوریت، بیشتر بر تمرکز قدرت در مرکز استوار بوده است؛ اما این روند نه تنها به ثبات در کشور نینجامید؛ بلکه چرخه‌ای از شورش، کودتا و جنگ داخلی را نیز تقویت کرد. سقوط جمهوری و استقرار امارت طالبان بار دیگر عدم توانایی مدل متمرکز حکمرانی را در افغانستان آشکار گردانید و بحث فدرالیسم را از سوی نخبگان و گروه های این کشور به عنوان یکی از مهم‌ترین آلترناتیوهای ساختار قدرت مطرح ساخته است.
افغانستان طی دو دهه‌ی اخیر در میان دو گفتمان متضاد درگیر بوده است؛ از یک سو حمایت از فدرالیسم و دفاع از آن به‌عنوان نسخه‌ای برای تقسیم عادلانه قدرت، کاهش تمرکز، مهار قومیت سازی و بازسازی اعتماد ملی و از سوی دیگر ترسی روزافزون از بالکانیزیشن یا تجزیه منطقه‌ای است که ریشه در رقابت های ژئوپولیتیک، بی‌ثباتی مزمن و پروژه‌های نیابتی همسایگان تمامیت خواه افغانستان دارد. با تاسف آنچه این سرزمین را در برزخ قرار داده، نه صرف عدم توافق سیاسی داخلی؛ بلکه تبدیل شدن افغانستان به میدان برخورد منافع منطقه‌ای است؛ سرزمینی که هر طرح اصلاحی، از جمله فدرالیسم، میان واقعیت سخت جغرافیای سیاسی و محاسبات امنیتی بازیگران بیرونی گرفتار می‌شود. به همین دلیل، افغانستان امروز در مرزی ایستاده که می‌تواند یا با یک بازطراحی ملی، به سوی مشارکت سیاسی گسترده، توزیع عادلانه قدرت و ثبات واقعی حرکت کند، یا در مسیر بالکانیزه شدن تدریجی به شمال و جنوب سقوط کند؛ مسیری که پیامدهای آن تنها به این کشور محدود نخواهد ماند؛ بلکه سراسر آسیای جنوبی و مرکزی را فراخواهد گرفت.
بنابراین، در ضمن آنکه ترس از بالکانیزیشن یا تجزیهٔ قومی– منطقه‌ای به‌گونه‌ای جدی در میان نخبگان و جامعه مطرح است و در عین حال شماری از این روند به عنوان آخرین آلترناتیف دفاع می کنند. طرفداران تجزیه قومی استدلال می کنند که پس از پنج دهه رخداد های خونین و بالاخره افتادن افغانستان به کام گروه های تروریستی تحت رهبری ملاهبت الله؛ بیانگر این واقعیت است که برتری جویی های فومی و امروز هم طالبانی، در افغانستان نه تنها صلح و همزیستی و مشارکت سیاسی میان گروهها و اقوام ساکن در این کشور را با چالش روبرو کرده؛ بلکه سیاست های تروریست پرورانه طالبان، دست همسایگان بدخواه افغانستان را بیش از هر زمانی به دامن افغانستان دراز کرده است. از این رو حامیان تجزیه و حتی پشتیبانان حکومت فدرالی در افغانستان، با رویکردی تحلیلی و ژیوپولیتیک، بدین باور اند که افغانستان اکنون در آستانهٔ یک گذار تاریخی میان «بازطراحی ساختار سیاسی» یا «فروپاشی تدریجی» قرار دارد. بنابراین هر گزینه ایکه بتواند، صلح ثبات، ارامش و رفاه دایمی را در این سرزمین تامین نماید، بدون آنکه به کدام سیستم حکومتداری برمیگردد، از آن حمایت می‌کنند.
اکنون که طالبان با چنگ و دندان بر گرده های مردم افغانستان حکومت می کنند و عراده تک قومی و افراطی آن را بر سینه های مردم افغانستان می چرخانند، بحث فدرالیسم بار دیگر به عنوان نسخهٔ اصلاح ساختار قدرت و مدیریت تنوع مطرح شده است. در چنین بستری، بحث فدرالیسم و تجزیه نه تنها احیای یک گفتمان قدیمی، بلکه پاسخی به بن‌بست‌های تاریخی افغانستان است؛ اما هم‌زمان هراس اجتماعی و سیاسی از تجزیهٔ کشور نیز نه تنها به شکل بی‌سابقه‌ای افزایش یافته؛ بلکه شماری ها به گونه جدی از تجزیه افغانستان به شمال و جنوب و شاید هم مرکزی و شمال جنوب پشتیبانی می کنند و این را یگانه نسخه نجات این کشور از افسار پنج دهه بحران زمینگیر تلقی می نمایند. در این نوشته، زمینه‌ها، چالش‌ها و پیامدهای هر دو رویکرد، در پرتو تحولات دوران طالبان بررسی شود تا آشکار شود که آیا افغانستان در آستانهٔ یک انتخاب تاریخی میان بازطراحی ساختار سیاسی جدید، فدرالیسم یا ورود به یک تجزیهٔ خزنده قرار گرفته است و یا خیر؟
فدرالیسم در نظریه دولت چند قومی
فدرالیسم در ادبیات سیاسی ابزاری برای توزیع قدرت، مدیریت تنوع و جلوگیری از منازعات داخلی محسوب می‌شود. مطالعات گسترده نشان می‌دهد که فدرالیسم در جوامعی چون هند، سوئیس و اتیوپی توانسته ساختارهای متنوع را در قالب واحد ملی حفظ نماید. در نظریه‌های مدیریت تعارض، فدرالیسم بخشی از «استراتژی‌های تقسیم قدرت» تلقی می‌شود که در کشورهای پسا منازعه بکار می‌رود.
ویژگی‌های نظام فدرال: تقسیم حاکمیت؛ حاکمیت به دو سطح دولت مرکزی فدرال و دولت‌های منطقه‌ای (ایالت‌ها) تقسیم می‌شود. هر سطح در حوزه اختیارات خود مستقل است. قانون اساسی دو سطحی؛ یک قانون اساسی به صورت مشترک بین دولت فدرال و دولت‌های ایالتی عمل می‌کند و حدود اختیارات هر سطح را مشخص می‌نماید. خودمختاری محلی؛ هر ایالت خودمختاری لازم را برای قانون‌گذاری در امور داخلی خود دارد. این امر به جوامع محلی امکان می‌دهد تا در مسائل مربوط به خودشان تصمیم‌گیری کنند. چندین سطح قانون‌گذاری:؛ به دلیل وجود دولت‌های فدرال و ایالتی، قانون‌گذاری در سطوح مختلف انجام می‌شود. در برخی نظام‌های فدرال، مجلس نمایندگان و سنا در مرکز و مجلس ایالتی در هر ایالت وجود دارد. حل اختلافات؛ احتمال بروز اختلاف میان دولت مرکزی و ایالت‌ها بر سر حدود اختیارات وجود دارد. این اختلاف ها بیشتر توسط یک نهاد قضایی عالی (مانند دادگاه قانون اساسی یا دیوان عالی) حل و فصل می‌شوند و مخالفت با تمرکزگرایی؛ یکی از اهداف اصلی نظام فدرال، جلوگیری از تمرکز بیش از حد قدرت در دست یک حکومت مرکزی است.
جمهوری فدرال نوعی از حکومت است که به طور همزنان ویژه گی های یک جمهوری و یک فدراسیون را در خود دارد. فدرالیسم شیوه‌ای از حکومت است که یک دولت عمومی (دولت مرکزی یا فدرال) را با دولت‌های منطقه‌ای (دولت‌های استانی، ایالتی، کانتونی، سرزمینی یا سایر واحدهای فرعی) در یک سیستم سیاسی واحد ترکیب می‌کند و قدرت‌ها را بین این دو تقسیم می‌کند.
نظام های فدرالی در مخالفت آشکار با نظام های ریاستی مرکز محور قرار دارد. در جریان جرگه کلان ملی، از نظام غیر متمرکز در افغانستان دفاع شده بود؛ اما در نتیجه مداخله کرزی و خلیل زاد و عقب نشینی بیجا و نادرست مارشال فهیم و همدستلنش، در حدود ۵۲ ماده قانون اساسی تحریف شد و این قانون بی توجه به مخالفت های داخل جرگه، به تصویب رسید. این آغاز یک مداخله بود که ۲۰ سال فرصت ها، زیر چنگ و‌دندان انحصار کرزی و غنی از دست رفت و در یک سناریوی پشت پرده، افغانستان به کام تروریسم فرو رفت. هرگاه نظام غیرمتمرکز در قانون اساسی به تصویب می رسید. در این صورت فرصت های جدیدی بوجود می آمد که می توانست، مانع توطئه احیای دوباره طالبان می گردید. تمرکز گراها به گونه ناشیانه و دیکته شده، نظام غیر متمرکز را عامل تجزیه می خوانند.
نظریه بالکانیزیشن
بالکانیزه شدن یا بالکانیزاسیون اصطلاحی است که در ادبیات سیاسی و به طور خاص جغرافیای سیاسی مورد استفاده قرار می‌گیرد. بالکانیزیشن به فرایندی گفته می شود که دولت‌های چند قومیتی تحت تاثیر هویت‌گرایی، ضعف حکومت مرکزی و دخالت بازیگران خارجی فرو می پاشد. نمونه‌های کلاسیک آن امپراطوری عثمانی، یوگسلاوی، سودان و سومالی هستند.
پس از فروپاشی جمهوریت و حاکمیت طالبان، افغانستان به نحوی وارد بالکنایزیشن نرم شده است تا یک پارچگی ملی. فروپاشی اقتدار مرکزی برای مدیریت کشور؛ سلطه تک قومی و امارت محور؛ تقسیم عملی جغرافیای افغانستان به مناطق مطیع، معترض و مقاوم؛ نادیده‌گرفتن تنوع قومی در ساختار قدرت؛ رقابت پنهان فرماندهان طالبان بر سر منابع، گمرکات، عواید و مسیرهای قاچاق و دخالت کشورهای منطقه در حمایت از گروهها، شبکه‌ها و حوزه‌های نفوذ خاص؛ همه نشانه های فروپاشی زودهنگام افغانستان به شمار می رود. این گمانه زنی ها زمانی قوت بیشتر می گیرد که نخبگان یک قوم با سکوت در برابر نامشروعیت طالبان، هرگز حاضر نیستند تا برای بیرون رفت از وضعیت موجود با نخبگان سایر اقوام همصدا و هماهنگ شوند.
هرچند در شرایط کنونی، افغانستان را بیش از هر زمانی تجزیه تهدید می کند؛ اما تجزیه افغانستان تا حدودی وابسته به شرایط کل منطقه است که هر کدام به نحوی با مشکلات قومی دچار اند. هر گونه آغاز تجزیه در افغانستان، زنجیر های خودمختاری و تجزیه طلبی را از کردستان عراق، ایران و ترکیه تا کشمیر میان هند و پاکستان و تبت میان هند و چین و بلوچستان میان ایران، پاکستان و افغانستان به صدا در می آورد. این مناطق بازمانده از دوران استعمار بسان شمشیر در قلب های ملت ها سنگینی می‌کند. بنابراین تجزیه افغانستان تا حدودی وابسته به شرایط منظقه است که نقش قدرت های بزرگ را هم نمی توان، در روند آن نادیده گرفت. اینکه رخدادها در منطقه به گونه غیرمترقبه طوری رخ بدهد که بالکانیزیشن بالکان اروپا در افغانستان پیش آید؛ وقوع این حادثه را در متطقه نمی توان رد کرد.
طالبان؛ تسریع‌کنندهٔ بالکانیزیشن
در کل کفته می توان که طالبان ساختاری مبتنی بر انحصار قومی ایجاد کرده‌اند که هیچ گونه مشارکت سیاسی برای سایر گروهها قائل نیستند. این الگو خلاف مدل دولت سازی در جوامع متنوع است و می‌تواند عامل اصلی فروپاشی باشد. چند پاره گی های امنیتی مانند، اختلاف ها میان شبکۀ حقانی وملاهبت الله نشانه دیگر فروپاشی نظام طالبان است که در حکومت این گرووه موجود است.
فرماندهی نظامی طالبان غیرمتمرکز و منطقه‌ای است. رقابت‌های درونی، ظهور داعش خراسان و اختلافات شبکه‌های حقانی و قندهاری تکه‌تکه شدن امنیتی در میان گروۀ طالبان را تشدید کرده است. از سویی هم تقسیم غیررسمی حوزه‌های نفوذ خود عامل فروپاشی افغانستان است.
چین، پاکستان، ایران و روسیه هرکدام در مناطق خاص افغانستان نفوذ متفاوتی دارند. این الگوی «جغرافیای نفوذ» مشابه الگوی پیش فروپاشی کشورهای بالکانی است. در چنین وضعیتی، افغانستان نه یک دولت فدرال است، نه یک دولت واحدِ کارآمد؛ بلکه به‌سمت چند پارچگی قدرت حرکت می‌کند؛ همان چیزی که نظریه پردازان آنها را بالکنایزیشن می‌نامند. ممکن به این زودی افغانستان روی نقشه تجزیه نشود؛ اما خطر تجزیه بسیار واقعی است؛ زیرا شمال مسیر و منطقۀ خود را دارد، جنوب منطقۀ دیگر، مرکز هم در فرهنگ و تاریخ و مقاومت خویش نفس می‌کشد و شرق هم تحت فشار شبکه‌های افراطیت و مافیاهای قومی است. این همان افغانستانی است که مرزهایش روی کاغذ واحد است، اما در عمل چندین افغانستان مختلف وجود دارد.
این وضعیت نشانگر، ناپدیدشدن اقتدار مرکزی؛ تشدید منازعات هویتی و قومی؛ ظهور حکومت‌های محلی و فرمانده سالاران؛ فرصت طلبی همسایگان؛ سقوط سرمایه‌گذاری و اقتصاد؛ طولانی‌شدن بحران ملی و نبود چشم‌انداز نجات… در افغانستان است. هرگاه طالبان به موضع کنونی خود تاکید کنند و تشکیل حکومت مشروع و قانونی دست به کار نشوند؛ فروپاشی دردناکی افغانستان را بصورت خاموش تهدید می کند که وقوع آن محتمل به نظر می رسد.
هنوزهم فرصت باقی است و نجات افغانستان نیازمند: بازتعریف مفهوم دولت ملی؛ بازسازی توافق اجتماعی جدید میان اقوام؛ تقسیم عادلانه قدرت و منابع؛ خروج سیاست از تنگنای قوم‌گرایی و ایجاد ساختار مشارکتی و حکومت مشروع به‌جای انحصار طالبانی است. بدون این موارد، بعید نیست که افغانستان را فروپاشی غیر قابل برگشتی تهدید می‌کند. دشواری های فراوان داخلی و خارجی طالبان چنان سنگین است که پروژه های اقتصادی آنان نمی تواند، جلو فروپاشی جکومت طالبان را بگیرد. حمله بر ملاهبت الله نمایانگر این واقعیت است که جناح هایی از طالبان متوجه این فروپاشی شده و برای جلوگیری از آن دست به کار شده اند.
دغدغه دفاع از فدرالیسم
هرچند حرف بر سر نظام فدرالی در افغانستان تحت حاکمیت با چنگ و دندان طالبان امری محال و معنای « آب در هاون کوبیدن » را دارد و بیشتر شعار است تا واقعیت؛ زیرا رفتن به سوی فدرالیسم نیاز به بستر دارد که هنوز سایه آن به افغانستان نرسیده است. برای رفتن به سوی یک نظام فدرال، دست کم نیاز به داشتن یک حکومت قانونی و برخاسته از رای مردم است تا در روشنایی تصمیم گیری های ملی به سوی فدرالیسم رفت و از شبهات تجزیه به کلی کاست؛ زیرا فدرالیسم دارای روح وصل کننده است و تا فصل کننده، فقط سیطره جویانی اند که می خواهند، بدین بهانه حاکمیت های ریاستی را زیر نام جمهوریت با چرخ های قومیت بر مردم افغانستان تحمیل نمایند.
از همین رو است که دفاع از فدرالیسم در افغانستان معنای واقعی پیدا می کند؛ زیرا فدرالیسم، نخست از همه بر بحران تاریخی مشروعیت نقطه پایان می گذارد. دولت‌های افغانستان در یک قرن اخیر فاقد مشروعیت پایدار بوده‌اند. تمرکز قدرت در کابل و حذف اقوام دیگر، هویت‌محوری سیاسی و تکیه به حمایت خارجی، چرخهٔ بی‌ثباتی را تکرار کرده است.
این در حالی است که فدرالیسم پاسخی روشن به تنوع قومی و جغرافیایی در افغانستان است. افغانستان ساختاری موزاییکی از اقوام، زبان‌ها و مناطق است. تجربه نشان می‌دهد که نظام‌های متمرکز در جوامع چند قومی بیشتر سبب افزایش تنش و کاهش اعتماد می‌شوند. فدرالیسم می‌تواند این تنوع را به یک «چارچوب حقوقی» تبدیل کند.
تنها در سایه یک نظام فدرال است که اصلاح ساختار اقتصاد–قدرت در افغانستان شکل واقعی را به خود می‌گیرد و از تمرکز منابع در مرکز جلوگیری می کند؛ زیرا تمرکز منابع در مرکز، به ایجاد مناطق محروم و توسعه نیافته منجر شده است. توزیع قدرت از طریق فدرالیسم می‌تواند عدالت توسعه‌ای را به شگوفایی بیاورد. در کل گفته می توان که فدرالیسم یک حکومت مشارکتی پایدار است که می‌تواند، اقوام گوناگون را زیر یک چتر نظام مشارکتی عادلانه و با ثبات حفظ کند.
هراس از فدرالیسم و سناریو های آینده
فدرالیسم در واقعیت، یگانه ابزار سیاسی مشروع و قانونی است که دست حاکمان افراطی و قوم نگر را برای زورگویی ها و برتری جویی های قومی ازپشت می بندد. فدرالیسم چکش سنگین بر فرق افراد قوم گرا و افراطی مانند کرزی و غنی است که با شعار های دموکراسی بر اریکه قدرت سوار می شوند و پس از به قدرت رسیدن، مردم سالاری و حاکمیت قانون را قربانی قومیت می نمایند. نه تنها این؛ بلکه تجربه های منفی دههٔ ۹۰ معنای فدرالی را در افغانستان زیر پرسش برده و فدرالیسم را هراس آفرین کرده است. در دهه ۹۰جنگ‌های داخلی و حکومت‌های محلی متخاصم سبب شده تا بخش بزرگی از جامعه، هرگونه تقسیم قدرت منطقه‌ای را با «جنگسالاری» برابر بداند. در حالیکه پاتک سالاری در مغایرت آشکار با فدرالیسم قرار دارد. از سویی هم فقدان مرزبندی های جغرافیایی قومی در افغانستان، بر فدرالیسم تاثیر منفی برجا گذاشته است؛ زیرا افغانستان، بر خلاف یوگسلاوی یا عراق، مرزهای قومی مشخص ندارد. هرگونه فدرالیسم قومی می‌تواند تنش‌های محلی و مهاجرت‌های اجباری ایجاد کند. از این نظر، فدرالیسم بر اساس قومیت می‌تواند تنش‌های محلی را تشدید کند.
در همین حال نقش بازیگران خارجی؛ از جمله پاکستان، ایران، روسیه و چین در شکل‌دهی ساختار قدرت افغانستان دخیل‌اند. ترس عمومی این است که فدرالیسم ممکن است به ابزاری برای «تقسیم نفوذ» بدل گردد و سبب تجزیه مهندسی شده کشور شود. مخالفان فدرالیسم معتقد اند که این مدل می‌تواند به‌سادگی در مهندسی تجزیه مورد استفاده قرار گیرد. ممکن این نگرانی ها در جامعه افغانستان جنگ زده و غرقه در کام تروریسم موجه باشد؛ اما این به معنای آن نیست که افغانستان برای همیشه از نظام فدرالی بدور نگهداشته شود. ممکن شماری شخصیت ها و گروه‌های قوم گرا و انحصار گرایان قدرت با چنگ زدن به این بهانه ها مانع برقراری حاکمیت فدرالی در افغانستان شوند؛ اما واقعیت این است که شرایط کنونی در افغانستان تغییر پذیر است و فدرالیسم هم در بستر تغییرات آینده امکان پذیر است.
در این ميان هرچه باشد، دو سناریو در پیشروی مردم افغانستان قرار دارد. سناریوی نخست؛ سناریوی فدرالیسم توافقی است. این سناریو با تحقق یافتن یک میثاق ملی، می‌تواند افغانستان را از بحران مزمن حکومتداری نجات دهد. این مدل نیازمند: انتخابات آزاد، قانون اساسی جدید، تقسیم شفاف قدرت و مشارکت واقعی اقوام کشور است.
سناریوی دوم، سناریوی بالکنایزیشن خزنده است. این سناریو منجر به تجزیه افغانستان خواهد شد. تداوم حکومت طالبان و وضعیت فعلی می‌تواند به خود مختاری های ناگفته، ظهور شبه دولت های قومی، دخالت نظامی و سیاسی همسایگان و بالاخره فروپاشی ساختار ملی افغانستان شود.
نتیجه‌گیری
افغانستان روزگار دشوار و سرنوشت سازی را پشت سر می گذارد. پنج دهه جنگ و ناامنی و امروز هم حاکمیت طالبان، افغانستان را با وضعیتی دچار کرده است که ریشه های همزیستی میان اقوام خیلی آسیب دیده و انعطاف پذیری های گروهی و قومی و مذهبی را وارد مرحله حساسی نموده است. پنج دهه ثابت کرد که هرگز به زور سرنیزه ممکن نیست تا بر این مردم حکومت کرد و استبداد طالبانی، اوضاع سیاسی کشور را بیش از هر زمانی حساس کرده است. بنابراین اوضاع کنونی نه برای حاکمان و نه هم برای مردم قابل پذیرش است. این وضعیت افغانستان را در میانه دو سرنوشت قرار داده است که می شود از آن در « میان پرتگاه و پلنگ » تعبیر کرد. افغانستان اکنون دو مسیر را در پیش دارد یا بازطراحی ساختار قدرت از طریق فدرالیسم، که می‌تواند وحدت و توسعه را در کشور تضمین کند؛ یا حرکت به سوی تجزیهٔ خزنده، که پیامدهای آن نه تنها افغانستان؛ بلکه تمام آسیای جنوبی و مرکزی را بی‌ثبات خواهد کرد؛ زیرا هیچ مدل حکومتی تک قومی در تاریخ در یک کشور چند قومی پایدار نبوده است و افغانستان هم از این قاعده مستثنی نیست.
