آشفته‌بازاری به نام سازمان ملل
خراسان رضوی
در ۲۴ اکتبر ۱۹۴۵ سازمان ملل متحد بر پایه وضعیت و روال جنگ جهانی دوم و با هدف جلوگیری از جنگ و برقراری و حفظ صلح و امنیت بین‌المللی تأسیس شد. هرچند سازمان ملل نسبت به سازمان‌های پیش از خود دستاوردهای چشمگیری حاصل کرده، اما باید اذعان کرد که رفته‌رفته با بروز نقص‌هایش، اکنون در وضعیتی کژدار و مریز در حال ادامه دادن به فعالیت‌های خود است. این نقص‌ها به ویژه در دو بحران طوفان‌الاقصی و اوکراین نمود پیدا کرد و نشان داد این سازمان جهانی در جهت تحقق اهدافش می‌دود، ولی به نتیجه دلخواهش نمی‌رسد.
واکنش شورای امنیت سازمان ملل به عنوان قدرتمندترین رکن این سازمان نسبت به طوفان‌الاقصی، برگزاری نشست اضطراری و پیشنهاد چند قطعنامه بود. به ویژه پس از بمباران بیمارستان المعمدانی نشست اضطراری در شورای امنیت به درخواست روسیه و امارات در بیست و ششمین روز مهرماه پیرامون کشتار غیرنظامیان فلسطینی در غزه و بمباران بیمارستان معمدانی توسط ارتش رژیم صهیونیستی برگزار شد. در این نشست برزیل به عنوان رئیس جلسه به منظور توقف درگیری‌ها در نوار غزه و ارسال کمک‌های بشردوستانه “قطعنامه توقف بشردوستانه” را پیشنهاد داد.
هرچند این قطعنامه رای مثبت چین، فرانسه و ۱۰ عضو غیردائم شورای امنیت را داشت و همچنین روسیه و انگلیس نیز به آن رای ممتنع دادند، اما به دلیل مخالفت آمریکا، با وتوی این کشور روبه‌رو شد. البته در شورای امنیت نه تنها این قطعنامه، بلکه تمام قطعنامه‌های دیگر که بر خلاف منافع اسرائیل بود نیز به همین سرنوشت گرفتار شد.
دبیرخانه سازمان ملل رکن دیگری بود که در این ماجرا دست به کار شد. در ابتدای آغاز طوفان‌الاقصی آنتونیو گوترش، دبیرکل سازمان ملل بدون هیچ اشاره‌ای به جنایات ۷۵ ساله اسرائیل، این عملیات را محکوم کرد و خواستار خویشتن‌داری بین طرف‌های درگیر شد. سپس گوترش در سخنانی اعلام کرد غزه به صورت واقعی و پایدار نیازمند کمک است و در یک کنفرانس مطبوعاتی مشترک با وزیر خارجه مصر در قاهره خواستار برقراری آتش‌بس بشر دوستانه به مدت دو هفته در نوار غزه شد که آن هم بی‌نتیجه ماند.
مجمع عمومی که امید دیگری برای خاتمه غائله بود، به شکل دیگری وارد میدان شد. این مجمع چندین نشست در رابطه با وضعیت غزه داشت و توانست در فضایی با حقوق برابر به بررسی مسئله غزه بپردازد و صدای دولت‌های مختلف را به دنیا منعکس کند. برای مثال طی یک نشست، برخی نمایندگان عرب به نشانه اعتراض به اقدامات رژیم صهیونیستی در غزه نشست را ترک کردند. همچنین شب گذشته نیز در مجمع عمومی قطعنامه‌ای با ۱۲۰ رای موافق برای لزوم شکل‌گیری هرچه سریع‌تر آتش‌بس در غزه، تصویب شد. اما آیا تنها بیان مسائل در چارچوب مجمع عمومی می‌تواند به ختم غائله کمک کند؟
در این میان نشانه رفتن مدارس و مکان‌های متعلق به خود سازمان ملل تیر دیگری به ارکان وابسته به این سازمان جهانی زد. اخیرا جنگنده‌های اسرائیل یک مدرسه متعلق به آژانس امدادرسانی و کاریابی سازمان ملل متحد برای آوارگان فلسطینی (UNRWA) در منطقه خان‌یونس غزه که فلسطینیان به آنجا پناه برده بودند را بمباران کرد. قبلا هم در سال ۲۰۱۴ اسرائیل در جریان حمله به غزه، دبستان دخترانه ابوحسین وابسته به سازمان ملل واقع در نوار غزه را هدف قرار داده بود.
علاوه بر جنگ غزه که جدیدترین نمونه از کم‌اثر بودن فعالیت‌های سازمان ملل می‌باشد، پرونده جنگ اوکراین نیز نزدیک به ۲ سال است که باز است. در این جنگ شورای امنیت به خاطر وتوهای مکرر روسیه بیشترین انتقادات نسبت به سایر ارکان سازمان ملل را به دوش می‌کشید. ولودمیر زلنسکی رئیس جمهور اوکراین در سخنرانی ویدئویی خود در شورای امنیت گفت باید حق وتو در این شورا اصلاح شود تا برخی کشورها از آن برای تحقق منافع شخصی سوءاستفاده نکنند، روسیه بعد از فروپاشی شوروی به صورت غیر قانونی از جایگاه خود در شورای امنیت سوء استفاده میکند. =
این سنخ از انتقادات در هفتاد و هشتمین نشست سالانه مجمع عمومی سازمان ملل در ۲۳ تا ۲۶ سپتامبر ۲۰۲۳ و در غیاب رهبران اصلی ۴ قدرت بزرگ بیشتر به چشم می‌خورد. این مجمع در حالی برگزار شد که بحران‌های سیاسی جدید در غرب آفریقا و آمریکای لاتین، بی‌ثباتی اقتصادی، جنگ، نابرابری گسترده و بلایای طبیعی تازه در قالب زلزله‌های ویرانگر، سیل و آتش‌سوزی مسائل مهم کشورها را در یکسال گذشته تشکیل می‌داد، اما با این حال میان رهبران اعضای دائم شورای امنیت تنها بایدن رئیس جمهور آمریکا، آن هم به عنوان میزبان در این نشست حاضر شد و شی‌جین‌پینگ، مکرون، پوتین و سوناک به عنوان رهبران چین، فرانسه، روسیه و بریتانیا به بهانه‌های مختلف از حضور در این مجمع طفره رفتند و به نوعی به مسائل مهمی که باید توسط تمام دولت‌های بین‌المللی مورد بررسی قرار می‌گرفت، پشت کردند.
در همین نشست اکثر اعضا متفق‌القول بودند که ساختار سیاسی سازمان ملل می‌بایست تغییر کند. صدر اعظم آلمان، اولاف شولتس از اینکه سازمان ملل به اندازه کافی منعکس‌کننده جهان چندقطبی نیست ابراز نارضایتی کرد و خواستار اصلاحات در این سازمان شد. وی اظهار کرد که آفریقا، آسیا و آمریکای لاتین باید وزن بیشتری در این سازمان جهانی داشته باشند، سازمان ملل نباید به وضعیت موجود بچسبد بلکه باید به چالش‌های آینده توجه کند.
سرگئی لاوروف، وزیر خارجه روسیه نیز در سخنرانی خود خواستار اصلاحات در سازمان ملل شد و گفت که ساختار فعلی سازمان ملل و شورای امنیت و مجامع دیگر وابسته به این سازمان طی چند دهه قبل نشان داده به دلیل سوء استفاده‌های ایالات متحده و متحدینش از این مجامع، دیگر برای ایجاد صلح و امنیت و ثبات در جهان کارساز نیست و زمان آن فرارسیده که این شرایط تغییر کند.
پس از او وانگ‌یی وزیر خارجه چین نیز اظهار کرد که سازمان ملل به جایگاهی برای قدرت‌های غربی تبدیل شده و باید اصلاحاتی عادلانه و صادقانه در شورای امنیت سازمان ملل انجام شود تا شاهد افزایش حضور و شنیده شدن صدای کشورهای در حال توسعه باشیم.
علاوه‌بر این نارندرا مودی، نخست‌وزیر هند نیز در مصاحبه‌ای با خبرگزاری هندی «پرس تراست ایندیا» گفت رویکرد اواسط قرن بیستم نمی‌تواند در قرن بیست و یکم دوام بیاورد. مودی رهبر پرجمعیت‌ترین کشور جهان که آرزوی عضویت دائم در شورای امنیت سازمان ملل را در سر می‌پرواند، عنوان کرد که سازمان ملل و دیگر نهادهای بین‌المللی باید واقعیت‌های در حال تغییر را بپذیرند و در اهداف و اولویت‌های خود بازنگری کنند.
طغیان انتقادات به ساختار سازمان ملل تنها به سال ۲۰۲۳ معطوف نیست، برای نمونه دبیرکل ناتو در سال ۲۰۱۶ انتقادات شدیدی نسبت به حق وتوی اعضا دائم شورای امنیت به عنوان نقطه ضعف این سازمان جهانی وارد کرد و عملکرد سازمان ملل در سوریه و توانایی حق وتوی روسیه برای جلوگیری از دخالت قدرتمندانه‌تر جامعه بین‌المللی در اختلافات سوریه را به باد انتقاد گرفت.
از سوی دیگر در همان سال در قضیه حل مسائل یمن و قطعنامه‌هایی که علیه این کشور توسط شورای امنیت صادر شد، رئیس شورای سیاسی انصارالله یمن با انتقاد از ساختار قدرت سازمان ملل گفت که کاملا آشکار است نهادهای بین‌المللی سرپوشی برای مشروعیت بخشیدن به اهداف استعمار قدرت‌های بزرگ و تنها چتر و سرپناهی برای این گروه‌های استعمارگر هستند.
آیا همچنان امیدی به برقراری و حفظ صلح و امنیت بین‌المللی توسط سازمان ملل متحد هست؟
علی‌رغم تمام این انتقادات، داود آقایی، استاد حقوق و روابط بین‌الملل دانشگاه تهران معتقد است سازمان ملل با تمام ایرادات و اشکالاتی که به آن وارد است، همچنان در مرکز توجه جهانیان قرار دارد و در زمان وقوع بحران‌ها چشم امید جهان به این سازمان است.
وی در گفت‌وگو با ایسنا در خصوص بروز هرچه بیشتر ضعف‌های سازمان ملل در رویدادهای اخیر، اظهار کرد: به هر حال اساسنامه سازمان ملل متحد در دوران فعالیت جنگ جهانی دوم تدوین شد و هدف اصلی و عالی آن حفظ صلح و امنیت بین‌الملل است که به ویژه از طریق شورای امنیت به عنوان باشگاه قدرتمندان تامین و تضمین می‌شود. در آن زمان فرض بر این بود خود قدرت‌های بزرگ ناقض اصول منشور و قواعد حقوق بین‌الملل نیستند و با این فرض به این پنج کشور حق وتو و عضویت دائم در شورای امنیت داده شد تا حافظ صلح و امنیت بین‌المللی باشند. منتها در گذر زمان شاهد بودیم خود این قدرت‌های بزرگ بعضا عامل و بانی بی‌نظمی و زیر پا گذاشتن اصول مندرج در منشور و ناقض تعهد حفظ صلح و امنیت بین‌المللی شدند.
آقایی با بیان اینکه در دوران جنگ سرد هم سازمان ملل به دلیل رقابت قدرت‌های بزرگ به بن‌بست سخت ناکارآمدی گرفتار شده بود، اضافه کرد: به ویژه در فضای رقابتی جنگ سرد ما شاهد مداخلات آمریکا یا شوروی بودیم و وقتی موضوعات به شورای امنیت ارجاع داده می‌شد، شورای امنیت با وتوی دولت مقصر روبه‌رو می‌شد. برای مثال اگر آمریکا طرح قطعنامه‌ای علیه شوروی را می‌آورد، شوروی آن را وتو می‌کرد یا بالعکس اگر شوروی قطعنامه‌ای را از اقدامات غیرقانونی آمریکا به صحن شورا می‌آورد، با وتوی آمریکا و متحدین این کشور روبه‌رو می‌شد.
عضو هیات علمی گروه روابط بین‌الملل دانشگاه تهران ادامه داد: امید بر این بود بعد از جنگ سرد و کنار رفتن رقابت‌ها و فراهم شدن زمینه‌های همکاری بین اعضا شورای امنیت، زمینه فعالیت کامل‌تر شورا نیز فراهم شود. در این دوران نسبت به زمان جنگ سرد، فعالیت‌های شورای امنیت به مراتب بیشتر و تاثیرگذارتر است. نشانه بارز این امر این است که در طول ۴۵ سال دوران جنگ سرد فقط شاهد به تصویب رسیدن کمتر از ۶۸۰ قطعنامه بودیم، درحالی‌که در دوران ۳۰ ساله پس از جنگ سرد شاید بیش از ۵ برابر این رقم قطعنامه به تصویب رسیده و کمتر هم از حق وتو استفاده شده است. این نشانه پویایی شورای امنیت پس از جنگ سرد است. هرچند مجددا هرجا که اقتضا میکند، قدرت‌های بزرگ مانع به تصویب رسیدن قطعنامه‌ها می‌شوند و حتی برخی از مواردی که متضمن حفظ صلح یا جلوگیری از گسترش دامنه جنگ و کشتار بیشتر باشد نیز با وتوی اعضای دائم شورا مواجه می‌شود.
آقایی با اشاره به درگیری فلسطین و اسرائیل در غزه عنوان کرد: در چند روز اخیر شاهد بودیم اول روسیه طرحی را برای آتش‌بس به شورا آورد که با وتوی آمریکا و انگلیس روبه‌رو شد. متقابلا آمریکا نیز طرحی را آورد که با وتوی چین و روسیه مواجه شد و همچنان مردم بی‌گناه غزه قربانی می‌شوند، به خاطر اینکه شورای امنیت به درستی به وظیفه خود عمل نکرد و این جنگ خانمان‌سوز به طور نابرابر ادامه دارد. منتها در کنار وتوها، شاهد فعالیت مجمع عمومی هستیم که متشکل از نمایندگان تمام کشورهاست.
وی با بیان اینکه علی‌رغم شورای امنیت، مجمع عمومی جایی برای شنیدن صدای تمام کشورهاست، افزود: چنانکه از سه روز گذشته شاهد جلسه‌ای در مجمع عمومی برای کنترل جنگ اسرائیل علیه غزه بودیم. سخنرانی‌هایی صورت گرفت و نهایتا شب گذشته در مجمع عمومی با رای مثبت ۱۲۰ کشور، قطعنامه‌ای برای آتش‌بس در غزه تصویب شد. مجمع عمومی چون بازتاب‌دهنده افکار عمومی است و تمام کشورها از رای یکسان و برابری برخوردار هستند، واقعیات جامعه بین‌الملل را بهتر نشان می‌دهد.
این کارشناس ارشد حقوق بین‌الملل در پاسخ به اینکه آیا قطعنامه‌های مجمع عمومی می‌تواند امیدی برای رهایی غزه از جنگ باشد؟ اظهار کرد: تصمیمات مجمع عمومی لازم‌الاجرا نیست و فقط جنبه توصیه دارد، اما نتیجه این است که اگر در مجمع عمومی قطعنامه‌ای تصویب شود، چون بازتاب‌دهنده آرای تعداد زیادی از اعضا جامعه بین المللی است، افکار عمومی را به خود جلب میکند و برای افکار عمومی پشتوانه است. پس از این منظر دارای اعتبار است، اما متاسفانه تصمیمات مجمع فاقد ضمانت اجراست.
آقایی ادامه داد: شورای امنیت می‌تواند در ذیل فصل هفتم منشور سازمان ملل تصمیمات لازم‌الاجرا بگیرد و حتی طبق ماده ۴۲ این منشور به تحریم، اعمال زور و قوه قهریه متوسل شود، اما مجمع فقط در مواردی می‌تواند تصمیمات لازم‌الاجرا بگیرد، آن هم با هماهنگی شورای امنیت. لذا چندان امیدی نیست که مجمع عمومی بتواند تصمیمات تاثیرگذاری داشته باشد و فقط پشتوانه‌ای است برای افکار عمومی بین‌المللی.
وی با تاکید بر اینکه هنوز هم در حل مسائل بین‌المللی چشم امید دولت‌ها به سازمان ملل است، عنوان کرد: همیشه آرمان‌ها به درستی محقق نمی‌شود، در خصوص عملکرد سازمان ملل هم شاهد همین روند هستیم. اگرچه پایه‌گذاران این سازمان دنبال این بودند که صلح و امنیت بین‌المللی به هر شکلی تامین و تضمین شود، اما به دلیل افزایش ۴ برابری تعداد اعضای سازمان ملل نسبت به زمان تاسیس آن، ظهور و بروز قدرت‌های جدید، موضوعات و شرایط جدید پس از جنگ سرد و بحران‌های جدید گوشه و کنار دنیا و همچنین به دلیل رقابت و سوءاستفاده قدرت‌های بزرگ از جایگاهشان، متاسفانه اهداف سازمان ملل به طور کامل محقق نشده است.
اصلاح برای آزادی بیشتر؛ توسعه، امنیت و حقوق بشر برای همه
در کنار انتقاداتی که به عملکرد سازمان ملل در خصوص ناکامی در حفظ صلح بین‌المللی، ساختار موجود در آن مانند حق وتو در شورای امنیت و عدم مطابقت با فضای جدید حاکم بر نظام بین‌الملل رواست، باید یادآور شد در همان ۲۶ اکتبر ۱۹۴۵ که منشور ملل متحد با پذیرش اکثریت دولت‌های جهان اعتبار یافت، لزوم اصلاح در سال‌های آینده حس و سازوکارهایی برای اصلاح منشور در نظر گرفته شد.
با اتفاق نظر تمام اعضای سازمان ملل برای ایجاد اصلاحات به ویژه در شورای امنیت، تاکنون طرح‌های اصلاحی متعددی از جمله دو مدل الف و ب گروه‌های کاری ۱۶ نفره در دوران دبیرکلی کوفی عنان، مدل گروه چهار، مدل ارائه‌شده گروه اتحاد برای اتفاق، مدل اتحادیه آفریقا، کرسی‌های مضاعف، مدل X، فیلیپ اچ گوردون و مدل پیشنهادی گوترش در زمان‌های گوناگون به خواسته دبیرکل‌های سازمان ملل یا توسط سایر گروه‌ها و کشورها ارائه شده است.
آقایی در این رابطه اظهار کرد: با وجود ارائه تمام این طرح‌ها و پیشنهادات، اما تا به الان هیچ اصلاحی در سازمان ملل صورت نگرفته است، آخرین بار سال ۱۹۶۳ بود که تعداد اعضای غیردائم شورای امنیت از ۶ به ۱۰ تا افزایش یافت و یک سری اصلاحات در گوشه و کنار سازمان ملل اتفاق افتاد و پس از آن هیچ طرح اصلاحی پذیرفته نشد.
وی در پاسخ به اینکه آیا با افزایش اختیارات دبیرکل می‌توان قدرت کشورهای دارای حق وتو را خنثی کرد، گفت: این یک دور باطل است. ایجاد هر تغییری در منشور سازمان ملل، منوط به نگاه مثبت قدرت‌های دارای حق وتو است. در چارچوب ماده ۱۰۸ و ۱۰۹ منشور سازمان، دو شیوه برای تغییر منشور پیش‌بینی شده که در هر دو شیوه کشورهای دارای حق وتو باید نظر مثبت به اصلاحات داشته باشند. اگر تمام کشورهای عضو سازمان ملل موافق اصلاح منشور باشند اما حتی یک عضو دارای حق وتو مخالف باشد، آن یک عضو اجازه اصلاح منشور را نمی‌دهد. حالا چطور می‌توان تصور کرد قدرت‌های بزرگ دارنده حق وتو راضی شوند اختیارات خود را کم کنند و به دبیر کل بسپارند. کاملا بعید به نظر می‌رسد.
استاد حقوق و روابط بین‌الملل دانشگاه تهران اضافه کرد: طرح‌ها و مدل‌های پیشنهادی برای اصلاح سازمان ملل قابل عملیاتی شدن هستند، اما طبق همان دو ماده ۱۰۸ و ۱۰۹ همه چیز منوط به خواست و رای کشورهای دارنده وتو است. به همین دلیل هیچ طرحی پذیرفته نمی‌شود، به اجرا در نمی‌آید و منشور اصلاح نمی‌گردد. تمام این کشورها باید به اصلاحات راضی شوند، کمیته‌هایی تشکیل شود و جزئیات امر را به تصویب برسانند.
این کارشناس ارشد حقوق بین‌الملل با اشاره به آخرین طرح پیشنهادشده برای اصلاح در سازمان ملل که از سمت گوترش ارائه شده است، بیان کرد: تاکنون قدرت‌های بزرگ به دلیل نگرانی از خارج شدن کنترل سازمان ملل از دستشان، با هیچ کدام از طرح‌های اصلاحی همراه نشدند. بیش از سه دهه است به طور مرتب پیشنهاداتی ارائه شده، اما هیچ کدام جنبه عملی به خودش نگرفته و مورد توجه نبوده است. لذا طرح گوترش نیز به همین منوال است، یعنی تا زمانی که مورد موافقت تمام قدرت‌های بزرگ قرار نگیرد، فقط طرح پیشنهادی است و جنبه اجرایی ندارد.
همچنان کشورها به سازمان ملل گرایش دارند یا از آن دلخورند؟
آقایی با بیان اینکه در چنین شرایطی طبیعی است که حتی برخی قدرت‌ها مانند ژاپن و آلمان دلخوری‌هایی از سازمان ملل داشته باشند، گفت: این کشورها تلاش‌هایی کردند که به عضویت دائم شورای امنیت در بیایند، اما خواسته آن‌ها محقق نشده است. مثلا ژاپن ۱۹ درصد بودجه و آلمان قریب ۸ درصد بودجه سازمان ملل بودجه را می‌پردازد و طبیعی است که اگر راضی نباشند، ممکن است کم‌کم دیگر بودجه را نپردازند که در این صورت از کارایی و عملکرد مثبت سازمان ملل متحد کاسته می‌شود.
وی با اشاره به لزوم افزایش اعضای دائم شورای امنیت، ادامه داد: باید به دولت‌های متعددی که پس از تاسیس سازمان ملل شکل پیدا کرده‌اند و به این سازمان پیوستند هم توجه شود. این خواسته اکثریت اعضاست. از همان ابتدا تشکیل سازمان ملل که ۵۱ کشور در آن عضو بودند، اعضا دائم شورای امنیت ۵ کشور بودند و الان هم که ۱۹۳ کشور در سازمان ملل عضو هستند این تعداد همان ۵ عضو باقی مانده است. درحالی‌که شورا باید ۱۹ عضو دائم داشته باشد. این خواسته بسیاری از کشورهاست چه آنهایی که می‌خواهند وارد شورای امنیت شوند و چه آنهایی که چنین خواسته‌ای ندارند. آن‌ها می‌گویند باقی ماندن انحصار قدرت در دست تعداد معدودی از کشورها مضرات زیادی به دنبال دارد و باید متناسب با تعداد اعضای سازمان ملل، اعضای دائم شورای امنیت هم افزایش پیدا کند.
این استاد دانشگاه همچنین با اشاره به گرایش کشورها به سازمان‌های منطقه‌ای، عنوان کرد: ما بعد از جنگ سرد شاهد رشد سازمان‌های منطقه‌ای هستیم. البته نه صرفا به این دلیل که کشورها از سازمان ملل ناامید بودند، بلکه به دلایل مختلف زمینه‌ها و بسترهای مناسبی فراهم شده که به سمت ایجاد تشکیلات منطقه‌ای بروند، زیرا چارچوب نهادهای منطقه‌ای می‌تواند شناخت عمیق‌تر و وسیع‌تری بین کشورها به وجود آورد و راهکارهای بهتری برای حل مشکلات ارائه دهد.
آقایی افزود: دولت‌ها در یک منطقه جغرافیایی یک سری مشکلات مشترکی دارند که در قالب سازمان‌های منطقه‌ای راهکارهای بهتری می‌توانند برای آن ارائه دهند. این یک رویکرد عمومی و گرایشی بود که به ویژه پس از جنگ سرد به وجود آمد، نهادهایی شکل گرفت و منطقه‌گرایی رویکرد غالب در نظام بین‌الملل شد، اما نه لزوما به دلیل دلخوری از سازمان ملل، بلکه به علت شرایط و مولفه‌های جدیدی که شکل گرفته است. اما بعدها بعضا با برآورده نشدن انتظاراتشان از سازمان ملل به سمت سازوکارهای منطقه‌ای گرایش پیدا کردند تا از این طریق منافعشان را دنبال کنند.
